Безопасное строительство: реальность и реформы

После нескольких громких трагедий, связанных с обрушением зданий, все чаще в публичных обсуждениях звучит вопрос: а так ли безопасно мы строим? Может, система подготовки строительных документов и контроля за строительным процессом требует реформирования? На вопросы отвечает эксперт Института экономики города Кирилл Холопик.

– Кирилл Вадимович, как Вы оцениваете нынешнюю ситуацию с безопасностью в строительстве?

– Этому вопросу уделяется довольно большое внимание. Для обеспечения безопасности существует множество институтов: институт лицензирования строительной деятельности (а также работы проектировщиков и инженеров-изыскателей), существует государственная экспертиза проектной документации, государственный строительный надзор, система многочисленных согласований, в том числе в органах экологического, пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора – всего порядка десяти видов экспертиз. Все эти инстанции в совокупности обеспечивают достаточно высокий уровень безопасности строительства для третьих лиц. И, хотя аварии бывают, но они не носят массового характера. Более того, если говорить о причинах различного рода обрушений, то, как правило, они кроются не в ошибках строителей. Например, в ходе расследования трагедии Басманного рынка выяснилось, что причиной разрушения здания стали ошибки в его эксплуатации.

Там была самовольная перепланировка. В результате нагрузки на строительные конструкции многократно превышали проектные показатели.

– Если в строительной безопасности все так хорошо, зачем нужны реформы?

– При всей своей эффективности существующая модель обеспечения безопасности в строительстве имеет один большой минус – она является значительным административным препятствием к инвестиционной деятельности. Здесь созданы невероятно сложные бюрократические барьеры для застройщиков. Им приходится годами доказывать, что их проекты безопасны. Это ненормальная ситуация.

– Какие обычно предъявляют претензии?

– В любой проектной документации можно найти лазейку, чтобы дать отрицательное заключение. Это следствие несовершенства нормативной базы, которая устанавливает требования к документам. Там есть «обтекаемые» требования, без точных цифр. Эксперты цепляются к разным формальным мелочам – не так оформил, не так подал (надо еще знать, с какой стороны с документами зайти). Все это может длиться бесконечно. Мало того, что процедура отнимает кучу времени, она еще стоит больших денег. Особенно трудно инвесторам в крупных городах, где без связей весь этот круг вообще не пройти.

– Есть ли возможность снять административные барьеры, не снизив уровень безопасности в строительстве?

– Как вы знаете, принят новый Градостроительный кодекс, который постепенно меняет ситуацию. Только в рамках ГК в ближайшее время нас ждет четыре значительные реформы в области строительной безопасности.

Во-первых, с 1 января 2007 года в России будет существовать единая Государственная экспертиза проектной документации (ЕГЭ). Она одна заменит собой все десять видов существующих экспертиз – будет проверять документы на соответствие всем возможным требованиям безопасности. Для объектов, которые являются уникальными, особо опасными или технически сложными, экспертиза будет проводиться на федеральном уровне – в Москве, в Главгосэкспертизе, подчиненной Росстрою. А объекты более массового строительства – многоквартирные жилые дома, многоэтажные офисы – будут проверять на местах экспертные органы, подчиненные субъектам Российской Федерации.

– Готовы ли к реформе регионы?

– Понятно, что в связи с объединением функций многочисленных экспертных органов в одном там придется расширять штат специалистов, увеличивать занимаемые помещения и т.д. Это все сложности организационного плана, которых не избежать. Думаю, на решение этих проблем уйдет не более двух-трех месяцев.– Получается, что в сфере экспертизы проектной документации будет реализован принцип одного окна?

– Нет. Принцип одного окна здесь реализовать невозможно, поскольку часть сегодняшних экспертиз нужно проводить на федеральном уровне, а часть – на местном. Проблема решается путем объединения экспертных функций в одном органе. ЕГЭ попросту заместит и санитарно-эпидемиологическую и экологическую экспертизы, и экспертизу МЧС и экспертизу промышленной безопасности и т.д. По сути, все эти экспертизы сохранятся, но будут осуществляться в одном органе и одновременно.– Как реформа повлияет на сроки проведения экспертизы?

– До сих пор на проверку документов уходил минимум год. Проблема заключалась в обязательной последовательности прохождения экспертиз. Например, нельзя было подавать бумаги на экологическую экспертизу, пока не пройдены все остальные. И только получив заключение экологов (а они выносили вердикт до полугода), можно было отправляться на госэкспертизу. Теперь общий срок экспертной проверки сокращен до трех месяцев. Более того, подготовленный проект постановления Правительства предлагает на уровне субъектов Российской Федерации установить максимальный срок проверки – один месяц!

– А плата за проведение экспертизы вырастет?

– Скорее всего, в среднем размер платы за проведение ЕГЭ будет определен на уровне несколько выше, чем плата, которая взималась за проверку документов на соответствие строительным нормам и правилам. Это связано с объединением под крышей одного органа многочисленных экспертиз и соответственно увеличением объема его работы. Так, сейчас плата составляет от 0,3 процента до 15 процентов от стоимости проектно-изыскательских работ (чем выше стоимость работ, тем ниже процент). Понятно, что такой подход имеет свой недостаток. Многие умышленно занижают стоимость проектно-изыскательских работ, рассчитываясь с проектировщиками неофициально. Соответственно, органы госэкспертизы теряют доходы. Сейчас изучается возможность принципиально новых подходов к определению размера платы. Но говорить об этом пока рано.

– Вы не боитесь, что в результате реформы возникает монопольный экспертный орган, которым чиновникам будет удобно пользоваться как инструментом передела рынка?

– Эта проблема существует. Только сейчас в качестве инструмента создания препятствий неугодным компаниям может использоваться каждый из экспертных органов, а с 1 января все концентрируется в органе ЕГЭ. Причем на уровне субъектов России за деятельностью такого органа устанавливается контроль со стороны Росстроя. Если власть начнет пользоваться экспертизой как инструментом передела рынка, то Росстрой вполне может вмешаться и потребовать передачи этой функции на федеральный уровень. Законодательство предусматривает такую возможность.

Кроме того, мы предлагаем задействовать предусмотренный Градостроительным кодексом институт негосударственной экспертизы проектной документации. Для этого предлагается ввести норму, устанавливающую ответственность застройщика за причинение вреда третьим лицам при ошибках в проектировании или строительстве (действующее законодательство определяет только ответственность проектировщиков и строителей), а также ввести обязательное страхование такой ответственности застройщиков. Ясно, что ни один нормальный страховщик не возьмет на себя риски без дотошной проверки проектных документов и материалов по инженерным изысканиям, а также без контроля хода самого строительства. Сами страховщики не смогут эти функции выполнять. Значит, станет востребован институт негосударственной экспертизы. Пока в России нет ничего подобного. Сейчас мы занимаемся разработкой проекта соответствующего закона. Учитывая неразвитость рынка соответствующих страховых услуг, предлагается очень осторожный подход, который заключается в следующем. Обязательным страхованием охватывается только один сегмент рынка – строительство многоэтажных объектов и объектов большой площади, за исключением уникальных, особо опасных, технически сложных и т.п.

Обязательное страхование вводится как альтернативный институт единой государственной экспертизе. То есть застройщикам предоставляется выбор – или проходи экспертизу, или страхуй свою ответственность. Концептуально наши предложения недавно были обсуждены специальной комиссией Росстроя и в целом одобрены, хотя и признана необходимость существенной доработки деталей.

– Вы хотите сказать, что наличие договора страхования будет сопоставимо по своему «весу» с заключением ЕГЭ?

– Первое время вес заключения ЕГЭ будет значительно выше, чем наличие договора страхования, особенно в глазах чиновников. Но эта схема будет своеобразной «лакмусовой бумажкой» работы ЕГЭ: где госэкспертиза действует нормально, в страховании и частной экспертизе надобности не будет, а если застройщики побежали к частникам – значит, наверняка есть произвол и беззаконие. Кроме того, страховой опыт будет бесценен. Появится механизм определения тарифов, статистика по страхслучаям. Это будет шаг к развитию страхового рынка в этой сфере. Может быть, лет через пять-десять, для каких-то объектов строительства можно будет полностью заменить ЕГЭ страхованием. Время покажет. Правда, по нашему прогнозу, серьезную конкуренцию ЕГЭ страхование не составит. Надо понимать, что страховой тариф будет значительно превышать стоимость госэкспертизы. Потому что страховщикам придется проводить точно такую же экспертизу, плюс включать в тариф все возможные риски. По предварительной оценке, это будет минимум в пять раз дороже, чем ЕГЭ.

– Как скоро, по Вашему прогнозу, заработает система страхования и независимой экспертизы?

– В лучшем случае с 1 января 2008 года. Сейчас идет этап публичного обсуждения этого вопроса. До декабря будем проводить консультации с чиновниками и профессиональными сообществами. Только после этого проект закона будет готов к внесению в Госдуму.

Во-вторых, с 1 января 2007 года начинается реформа строительного надзора. По аналогии с экспертными организациями, здесь планируется упразднение и замена всех контролирующих органов единым Государственным строительным надзором (ГСН).

(Сейчас при строительстве осуществляется четыре вида надзора – строительный, пожарный, санитарно-эпидемиологический и экологический). Органы ГСН получат полномочия контролировать соблюдение всех правил безопасности в процессе строительства. Надо еще внести соответствующие изменения в Административный кодекс, чтобы наделить органы ГСН полномочиями выписывать штрафы и применять иные санкции к нарушителям.

В-третьих, идет внедрение института градостроительного плана земельного участка. В чем смысл этой реформы? Сегодня инвестор сам присматривает себе земельный участок и идет на процедуру предварительного согласования, грубо говоря, бегает по многочисленным инстанциям и согласовывает вопрос будущего строительства, в том числе с точки зрения безопасности.

Это еще не согласование проектной документации, но оно тоже требует времени и больших денежных затрат (хотя на выходе потенциальный инвестор может получить «ноль» – отказ в разрешении на строительство). Теперь ситуация меняется кардинально. Прежняя схема постепенно запрещается. На ее место идет иной механизм: публичная власть будет обязана заранее поделить поселение на земельные участки, разработав так называемые территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территории. Для каждого земельного участка составят план, где будет написано, что можно строить, какой высотности, с какими техническими условиями, с какими обременениями и так далее… Инвестор сможет зайти в компьютерную систему информационного обеспечения градостроительной деятельности, выбрать подходящий участок для своего проекта и после этого принять участие в аукционе на право его аренды. Эта схема вышибает всю почву для коррупции из-под ног у чиновников, поскольку она абсолютно прозрачна и понятна. Поэтому сейчас идет колоссальное сопротивление внедрению этого механизма на местах. Но перемены все равно неизбежны. Градостроительный кодекс установил предельный срок для начала работы нового механизма – 1 января 2010 года.

В-четвертых, Градостроительным кодексом введена дифференциация объектов строительства с точки зрения форм контроля за безопасностью строительства. Условно говоря, объекты разделили на несколько групп. Первая – это самые простые объекты: киоски, торговые павильоны. Это категория сооружений с самой низкой вероятностью причинения вреда третьим лицам. Для их возведения не требуется разрешение на строительство, согласование строительной документации и прохождение экспертизы. Вторая группа – индивидуальные жилые дома. Здесь разрешение на строительство требуется, но разработка проекта и экспертиза не нужны. Третья группа – малоэтажные дома и здания малой площади (до 3-х этажей и до 1500 кв. метров). Здесь в обязательном порядке требуются разработка проектной документации и разрешение на строительство, но не нужна экспертиза. Четвертая группа – объекты выше 3-х этажей и площадью более 1500 кв. метров. Здесь необходима экспертиза проектной документации уровня субъектов России. И, наконец, пятая группа – уникальные, особо опасные, технически сложные объекты, объекты обороны и безопасности и т.п. Здесь экспертиза проводится Главгосэкспертизой России.

– А как, по Вашей оценке, повлияет на безопасность в строительстве грядущая отмена лицензирования строительной деятельности?

– Признано, что институт лицензирования потерял свою актуальность и стал тормозом для развития строительного рынка. Он отменяется с 1 января 2007 года. Контролируя вход участников на рынок, лицензирование является очень негибким инструментом, хотя в некоторой степени препятствует деятельности нечистоплотных компаний. Эффективность лицензирования можно оценить хотя бы по таким цифрам, приведенным на совещании в Росстрое, на примере Самары. Там сейчас выдано 1500 строительных лицензий, хотя реально работает только около 50 компаний. По нашему мнению, гораздо эффективнее будет работать институт саморегулируемых организаций в области строительства с обязательным членством в них подрядчиков соответствующих услуг. Соответствующие предложения в виде законопроекта нами уже подготовлены.

– Вы уверены, что произойдет ужесточение требований к строительным компаниям?

– Профессиональному сообществу гораздо проще отслеживать, какие фирмы работают на рынке, а какие – нет, кто работает честно, а кто – жулик. Им видна реальная картина. Кроме того, очевидно, что контроль за новичками рынка будет более жесткий, чем за фирмами с наработанной десятилетиями репутацией. По нашим предложениям сообщество должно нести материальную ответственность за ошибки своих членов.

– Как это?

– Если произошло обрушение здания из-за некачественного строительства, и имущества компании-виновника не хватает для выплаты возмещений всем пострадавшим, то в силу вступает субсидиарная ответственность саморегулируемой организации.

Понятно, что сообщества не захотят отвечать своим имуществом перед третьими лицами и будут жестко контролировать деятельность своих членов (от квалификации специалистов до текущих работ), чтобы этого избежать. Для них – важно, чтобы построенные здания не причиняли вреда. Те же самые цели и у государства. А раз есть совпадение целей, механизм будет работать эффективно.

Дата публикации: 11:20 05 сентября 2006

Источник: bpn.ru