Новая схема охранных зон Питера. Проскочим?

Новая схема охранных зон, включенная в правила застройки, может создать более простые и предсказуемые условия для деятельности девелоперов и строителей в центре Санкт-Петербурга

В рамках проекта Генерального плана Санкт-Петербурга разработана система зон охраны объектов культурного наследия. Закон о Генплане недавно принят ЗакСом в первом чтении. Идеология предложенных Смольным инициатив направлена на то, чтобы инвестиционный процесс в сфере недвижимости стал более простым и регламентированным. Условия работы девелоперов в центральных районах города могут оказаться более прозрачными и предсказуемыми, при этом сократятся объем и сроки предпроектных согласований. Это даст новый импульс развитию рынка строительства и реконструкции.

Впрочем, эти позитивные изменения, а также обещаемое чиновниками повышение эффективности охраны памятников станут реальными лишь при условии, что власти создадут хорошо работающие механизмы для осуществления собственных реформаторских деклараций.

Сбой в охране

Обосновывая необходимость новой системы зон охраны, руководство КГИОП ссылается на то, что с 1988 года, когда был утвержден предыдущий вариант, произошли значительные социально-экономические и правовые изменения. С 1980-х годов количество охраняемых государством объектов увеличилось с 4000 до 7783. Проект 1988 года существовал вне связи с Генпланом и охватывал лишь ядро Ленинграда, а не всю агломерацию с историческими пригородами. Стимулом к пересмотру границ объединенной охранной зоны стало также то, что в 2004 году российская комиссия ЮНЕСКО предложила уточнить состав и границы территории исторического центра Петербурга и его окрестностей как памятника Всемирного наследия ЮНЕСКО.

"Проанализировав ситуацию с выполнением декларировавшихся режимов охраны на территории всей объединенной охранной зоны, мы увидели, что в действительности у нас нет инструментов жесткой охраны даже наиболее ценной исторической части Петербурга, - говорит председатель КГИОП Вера Дементьева. - Огромная территория центра, разнообразная по своим средовым характеристикам и неравноценная по архитектурно-художественным качествам, оказалась в зоне действия очень обобщенных правил - без конкретных показателей по высоте и силуэту, модулю застройки, тектонике фасадов, материалу и фактуре стен, цвету, методам строительства. Собственно исторический центр с главными градостроительными ансамблями оказался в одинаковом режиме с Семенцами, Лиговкой и т. д. Потому что 17 лет назад границы зон охраны определили, а правила хозяйственной и строительной деятельности не установили. Запретив новое строительство, сделали исключение, выделив пресловутые лакуны. КГИОП честно признал, что объединенная охранная зона не работает, она не спасла ни Преображенскую площадь, ни перспективу Смольного собора..."

Формально запрещенная застройка объединенной охранной зоны осуществлялась по сценарию выделения лакун, которые объявлялись зонами особого градостроительного регулирования. К лакунам (свободным от застройки участкам, участкам с незавершенной и деградирующей средой, а также внутриквартальным территориям) в 1988 году относилось 194 га, а сейчас - более 500 га.

Подобную практику считают неудовлетворительной и строители. С одной стороны, лакуны оставались до сих пор единственной возможностью строить в центре города. В то же время застройщики жалуются: отсутствие зачастую полного пакета согласований по лакунам на городском и федеральном уровнях создает дополнительные риски и увеличивает накладные расходы. В частности, одобренный весной 2004 года правительством Санкт-Петербурга список из трехсот лакун еще не утвержден Министерством культуры РФ.

Готовность к правилам

С самого начала предусматривалось, что новая схема зон охраны должна стать практически значимым для строительного бизнеса инструментом. Включаемые в Генплан зоны охраны получают режимы использования территорий и конкретных объектов в Правилах землепользования и застройки. Принятие Правил позволит значительно сократить цикл прохождения инвестиционных проектов, избавит застройщиков от необходимости готовить временные регламенты застройки (обычно на это уходит более полугода). Правила, имеющие юридическую силу закона, предполагается утвердить вслед за Генпланом (до конца года).

Безусловно, следует приветствовать стремление КГИОП максимально формализовать и сделать доступными правила, связанные с наличием предметов охраны в историческом центре города. "Наверное, строители, прочитав наш документ, стройными рядами в поддержку КГИОП не пойдут, - отмечает Вера Дементьева. - Однако мы даем строительному бизнесу определенную перспективу, возможность оценить, насколько коммерчески интересным может оказаться тот или иной проект строительства, реконструкции или комплексного развития территории".

Правила будут содержать для каждого квартала свод градостроительных параметров в табличной форме, а также, в качестве дополнения, соответствующие санитарные, пожарные и прочие нормы

Представители строительного бизнеса единодушно поддерживают идеологическую направленность действий городских властей. "Порядок лучше, чем беспорядок, - подчеркивает глава ССК "Союзпетрострой" Лев Каплан. - Мы заинтересованы, чтобы были описаны правила игры и четко сказано, где никому и ни за какие взятки нельзя строить". "Прежде КГИОП не любил играть по правилам, - говорит генеральный директор ООО "Строительная компания "Петербургская недвижимость "" Василий Селиванов. - У нас был случай, когда уже после появления распоряжения на проектирование и строительство КГИОП вдруг заявил, что охранная зона памятника увеличивается. При этом она перекрыла наш участок и мы не могли вести строительство". Введение четких правил одобряет и генеральный директор холдинга RBI Эдуард Тиктинский: "Направление выбрано абсолютно правильное. Это шаг вперед, свидетельствующий о том, что администрация города ориентируется на взвешенный и комплексный подход, оставляющий меньше места для субъективности".

Расширение возможностей

Ключевой для строительного бизнеса вопрос связан с ограничениями, которые накладывает новая структура зон охраны. Руководители КГИОП постоянно подчеркивают, что стремились найти баланс между необходимым ужесточением охранных требований на территории, прилегающей к "ядру" исторического центра, и расширением возможностей для инвесторов в зонах регулирования застройки и хозяйственной деятельности. "Мы не сокращаем объединенную охранную зону 1988 года, в чем нас обвиняли, а дифференцируем ее, прописывая различные режимы, - говорит Вера Дементьева. - Территория зон охраны памятников составляла 8100 га, по новому проекту - 73093 га. За пределами собственно охранной зоны включаются другие механизмы охраны - режимы регулирования застройки. Впервые определены предметы градостроительной охраны - ценные элементы планировки, ладшафтно-композиционной структуры (силуэт города), уличные средовые характеристики (в том числе панорамы)".

После принятия Правил для территорий всех зон охраны будет отменено понятие лакун: вместо этого для каждой зоны предполагается прописать режимы, допускающие (или не допускающие) возможность какого-либо строительства. Так, в самой "брендовой" охранной зоне какое-либо новое строительство вообще запрещается. Речь может идти лишь о ремонте и реконструкции, и только в редких случаях - о "регенерации историко-градостроительной среды". Аналогичные ограничения распространяются и на локальные охранные зоны отдельных памятников (Смольный собор, Троицкий собор и др.), должно обеспечиваться беспрепятственное зрительное восприятие этих памятников.

Новое строительство допускается на части территорий, отнесенных к зонам регулирования застройки (ЗРЗ) 1 и 2, - в кварталах с утраченной или не полностью сформировавшейся структурой застройки. Однако в этих зонах все проекты реконструкции и строительства могут осуществляться только по согласованию с КГИОП. Вводимые ограничения связаны с предметами градостроительной охраны, которые будут прописываться в режимах для конкретных кварталов и улиц. Так, застройщики должны соблюдать требования по формированию уличного фронта, по его высоте и высоте внутриквартальной застройки, по изменениям лицевых фасадов (при устройстве витрин и входов). Для ЗРЗ 1 будут установлены ограничения по архитектурным характеристикам новой застройки (используемые материалы, применяемые пропорции, членения фасадов). Что же касается территорий ЗРЗ 3, то, по сути, единственным ограничением будут высотные требования к строительству.

В новых правилах застройки нет полной определенности с важнейшим вопросом - о допустимости сноса рядовой исторической застройки, прежде всего в охранной зоне и ЗРЗ 1

В Правилах предполагается более дифференцированно подойти к определению высотных ограничений для конкретных кварталов и объектов. Вера Дементьева убеждена, что в ряде случаев должна сохраняться возможность отступления от планок, устанавливаемых сейчас временными высотными регламентами: "Мы часто сталкиваемся с тем, что застройщики стремятся по максимуму выбрать высотность, допускаемую для данной территории. Но ведь могут быть ситуации, когда на определенном участке нужно ограничиваться высотой 16 м вместо 23 м, базовых для всей территории". Подобный подход вполне согласуется с пожеланиями строителей. "Конечно, общие высотные регламенты - мера, но нельзя мерить все проекты одинаково. Здесь важен индивидуальный подход, нужно внимательно оценивать, как тот или иной объект вписывается в конкретное пространство, откуда он может быть виден", - отмечает Эдуард Тиктинский.

В ожидании "терминаторов"?

Несмотря на стремление разработчиков схемы зон к установлению максимально формализованных режимов, на сегодня нет полной определенности с важнейшим для строителей вопросом - о допустимости сноса рядовой исторической застройки (прежде всего в охранной зоне и ЗРЗ 1). При непосредственной работе над Правилами вокруг этой проблемы может развернуться серьезная интрига.

Как известно, представители строительного бизнеса обычно высказываются за целесообразность разбора исторических построек вместо их реконструкции. Например, Василий Селиванов отмечает: "В неком среднестатистическом проекте выгоднее старое здание снести и построить новое. Это не всегда оказывается дешевле, но в любом случае дает выигрыш в принятии планировочных решений, использовании внутренних объемов здания, применении строительных материалов. Исключения встречаются крайне редко".

В пользу более решительного преобразования рядовой исторической застройки приводятся и аргументы, связанные с градостроительным развитием Петербурга. "Город должен развиваться, должна приходить новая архитектура, появляться новые здания, которые через 200 лет станут памятниками, город не может все время оставаться замурованным в существующем виде, - говорит Эдуард Тиктинский. - При этом должен обеспечиваться баланс между охраной выдающихся памятников, исторической среды в ключевых местах Петербурга и возможностью нового строительства".

Руководители КГИОП занимают более консервативные позиции: режимы, прописываемые в Правилах, должны стимулировать сохранение в максимальном объеме исторических строений. Заместитель председателя КГИОП Алексей Комлев утверждает: "Вектором развития должна стать реконструкция зданий, их сохранение, при этом, естественно, мы не против радикальной внутренней перепланировки при условии, что там нет предметов охраны, а именно - ценных предметов декора". Как особо подчеркивает Вера Дементьева, даже в тех случаях, когда будут приниматься решения о трансформации рядовой исторической застройки, КГИОП намерен согласовывать проекты только при условии сохранения предметов градостроительной охраны (это могут быть требования к лицевому фасаду, уличному фронту, объемно-пространственной композиции квартала).

В материалах к проекту зон охраны указывается, что в ЗРЗ 1 и ЗРЗ 2 "запрещается снос исторических построек". Снос здания возможен лишь в исключительных случаях при наличии технической и историко-культурной экспертизы, доказывающей невозможность вывести его из аварийного состояния и сохранить при этом предметы охраны. Допускается снос диссонирующих зданий и сооружений.

Однако в каком виде удастся реализовать эти установки в Правилах, будет зависеть от результатов совместной работы специалистов КГИОП и КГА над составлением режимов для конкретных кварталов и зданий. Судя по высказываниям председателя КГА Александра Викторова, а также курирующего оба комитета вице-губернатора Александра Вахмистрова, они более радикально, чем КГИОП, настроены по отношению к трансформации рядовой исторической застройки.

Не для галочки

Насколько последовательно общая идеология зон охраны будет воплощена в итоговом варианте Правил - это сегодня вызывает наибольшие беспокойства у строителей и экспертов. В Смольном обещают выполнить всю работу по составлению Правил всего за три месяца, и важно, чтобы в этой спешке не был выхолощен системный смысл документа.

Строители справедливо отмечают, что Правила должны стать документом, который исчерпывающе регламентирует деятельность инвестора в центре города. Правила должны содержать все слои информации об условиях реконструкции и строительства по любому конкретному адресу, с градостроительными регламентами, ограничениями, исчерпывающим перечнем предметов охраны и т.д.

В том, что в дальнейшей работе над Правилами следует ориентироваться на практические интересы бизнеса, убежден председатель Комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам ЗакСа Михаил Амосов: "Девелоперу нужно четко понимать правила игры и то, какой может оказаться, исходя из этого, цена интересующего его объекта. Плюс такой системы - ее антикоррупционность, при грамотном воплощении можно свести к минимуму субъективность принимаемых чиновниками решений. В Правилах необходимо четко прописать перечень допустимых согласований, в каких ситуациях, к примеру, КГИОП может предъявлять требования только по соблюдению высотности, а в каких - даже по стилистике здания и проценту остекления фасада".

Председатель КГИОП Вера Дементьева согласна, что Правила со всеми схемами и картами должны быть абсолютно доступны и, в том числе, размещаться в Интернете: "Посмотрев интересующий "квадратик" Правил, застройщик будет знать: допустим, по этому адресу он должен сохранить фасад, а внутридворовая застройка, не представляющая ценности, может подвергнуться преобразованию. Увидев на начальной стадии проекта, что удается уложиться в наш регламент, застройщики могут и не приходить в КГИОП. Конечно, во многих случаях все равно потребуется детальное рассмотрение конкретных ситуаций, проведение экспертиз, но мы не намерены навешивать на застройщиков лишние нагрузки". Скорее всего, Правила будут содержать в табличной форме свод градостроительных параметров для каждого квартала, а также, в качестве дополнения, соответствующие санитарные, пожарные и прочие нормы.

Как отмечают в КГИОП, в Правила не войдут здания, имеющие статус памятников: их существование регламентируется отдельным федеральным законом и выдаваемыми на конкретные объекты охранными свидетельствами. Однако строители высказываются за то, чтобы документ носил комплексный характер и отражал весь объем информации, в том числе по охранным ограничениям. Весьма серьезная помеха для инвесторов - неопределенность с вновь выявленными памятниками. "КГИОП нужно решительнее действовать, определяясь с такими объектами, - говорит Эдуард Тиктинский. - Наверное, приблизительно в 90% случаев все ограничения могут быть сняты без ущерба для охраны культурного наследия. Ведь это же абсурд, если, к примеру, проект развития территории в несколько гектаров на Выборгской набережной стоимостью 50 млн долларов тормозит какая-то балка, считающаяся вновь выявленным памятником, или элемент из "крупповской" стали".

Создание новой системы зон охраны и особенно разработка унифицированных режимов использования территорий в центре Петербурга - серьезный шаг к установлению более прозрачных, четких и обоснованных правил для инвестиционно-строительного бизнеса. Это первый в России опыт выполнения столь сложных и масштабных работ. Но было бы неразумно в угоду продекларированным срокам принятия Правил форсировать их подготовку в ущерб качеству. Важно, чтобы сам процесс подготовки Правил был максимально публичным, доступным для участия экспертов, депутатов, представителей бизнеса, без подозрений в каких-либо лоббистских влияниях. Благодаря этому Правила могут стать современным и эффективным механизмом реализации идей нового Генерального плана

Редакционная статья

Между Сциллой и Харибдой

Нынешняя весьма печальная ситуация с сохранением исторического архитектурного облика Санкт-Петербурга в очередной раз иллюстрирует неэффективность примитивно-бюрократических методов работы государства. У петербургских властей нет реальных возможностей собственными силами сохранять облик города. Для реконструкции ветшающих исторических зданий у бюджета давно уже нет достаточных средств (их еле-еле хватает на памятники). Власти пустили в эту сферу бизнес, но четких правил не установили, предпочитая действовать привычным методом многочисленных бюрократических согласований, призванных соблюсти выполнение режимов охраны на территории так называемой объединенной охранной зоны.

Но, как это обычно и бывает в подобных ситуациях, жизнь взяла свое: заработал коррупционный механизм выдачи разрешений на строительство и реконструкцию. В силу специфики этого механизма задача сохранения исторического облика города отошла на второй план, тем более что два десятка сотрудников городского Комитета по охране памятников (КГИОП) просто не в состоянии уследить за всеми проектами, а действенных рычагов воздействия на нарушителей и у них не было. В результате охранный режим фактически перестал действовать даже там, где необходимость его соблюдения очевидна и неспециалисту.

Для профессионалов вроде директора Государственного Эрмитажа Михаила Пиотровского корень зла очевиден: "Охранная зона бессмысленна, если она описана как нечто вообще, хотя на самом деле должна содержать множество четких градаций. В такой охранной зоне строили и будут строить без всяких правил, и как-то повлиять на это нереально".

В этой связи следует всячески приветствовать инициативу нынешнего председателя КГИОП Веры Дементьевой по внедрению в Петербурге новых, детально проработанных Правил землепользования и застройки. Хочется надеяться, что на этот раз властям удастся найти правильный путь между охранительной Сциллой и алчущей прибыли Харибдой.

Дата публикации: 15:04 18 июля 2005

Источник: bpn.ru