Лицензирование - важный механизм Государственного регулирования строительства

Строительство в соответствии со статьей 1079 Гражданского кодекса РФ относится к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих. Эта сфера деятельности требует особых методов контроля на всех стадиях проектирования, строительства и эксплуатации. Именно поэтому вопрос предстоящей отмены лицензирования видов деятельности в строительстве с 1 января 2007 года, определенный Федеральным законом от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ, сегодня стал одним из основных, вызывающих обеспокоенность всего профессионального сообщества. О необходимости сохранения лицензирования в строительной отрасли беседа с генеральным директором Федерального лицензионного центра Александром Толкачевым.

- Александр Васильевич, чем, на ваш взгляд, может обернуться сегодня отказ от лицензирования в строительстве?

- Отказ от лицензирования в строительной отрасли при отсутствии иных действенных механизмов регулирования вызывает серьезную озабоченность органов государственной власти субъектов РФ, строительных и проектно-изыскательских организаций, профессионально-творческих организаций. Социальная направленность государственной строительной политики на создание условий для здорового образа жизни, формирование безопасной среды жизнедеятельности, обеспечение россиян доступным и качественным жильем в рамках реализации Национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" требует особых усилий государства. Лицензирование, безусловно, относится к числу ключевых направлений государственного регулирования, и, прежде всего в области лицензионного контроля за деятельностью субъектов предпринимательства.

Отмена лицензирования не только не улучшит инвестиционный климат в стране, но и снизит конкурентоспособность предпринимателей на российском строительном рынке. Более того, есть все основания считать, что такое решение может подорвать и без того низкое доверие общества к качеству проектных, строительных и изыскательских работ.

По мнению профессионалов отрасли, отказ от наиболее действенного инструмента государственного регулирования в условиях практического отсутствия на сегодняшний день других реальных методов контроля и главное - нормативной базы, развивающей нормы законодательства о градостроительстве и техническом регулировании, недопустим.

Уход от лицензирования в строительной отрасли до введения соответствующих механизмов контроля и технического регулирования приведет к потере управления отраслью. На рынке бесконтрольно будут появляться тысячи сомнительных фирм и индивидуальных предпринимателей и возводиться тысячи столь же сомнительных объектов с точки зрения качества строительства и безопасности эксплуатации. Брак в строительстве может проявиться через месяцы, годы после введения дома в эксплуатацию и неизвестно, будет ли к тому времени существовать строительная фирма, которая возводила этот дом.

- А может быть, преувеличена роль лицензирования? Проводились ли опросы о необходимости его сохранения?

- По имеющейся информации, в поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли в 2005 году в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 700 обращений органов государственной власти всех субъектов РФ, ведущих строительных, проектно-изыскательских, профессионально-творческих организаций (в 2006 году уже поступило более 120 обращений). Свыше 95 процентов респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведенного Минэкономразвития России - инициатором отмены лицензирования в строительстве, высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведет к увеличению числа аварий на объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке.

Особую тревогу вызывает практическое отсутствие соответствующей нормативной базы в сфере контроля, надзора, экспертизы, ввода объектов в эксплуатацию в развитие действующего законодательства о градостроительстве. Возникают проблемы, связанные с правоприменительной практикой Градостроительного кодекса, многие положения которого не могут действовать в силу неподготовленности смежных законодательств и нормативной базы в его развитие, вследствие чего кодекс требует постоянного изменения его норм. Со времени принятия Градостроительного кодекса в его редакцию трижды вносились существенные изменения в связи с противоречивостью ряда его норм.

В настоящее время основное внимание должно быть направлено на совершенствование законодательства и разработку нормативных документов в развитие градостроительного законодательства и законодательства о техническом регулировании, а не на революционное изменение методов регулирования строительной деятельности.

Нет определенности со структурой и содержанием технических регламентов в строительной отрасли, принятие которых необходимо в соответствии с нормами Федерального закона "О техническом регулировании". Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 годы, принятая Правительством РФ, не охватывает всего комплекса технического регулирования объектов строительной деятельности. В программе отсутствуют важнейшие специальные регламенты по обеспечению безопасности эксплуатации зданий различного функционального назначения: жилых, общественных, производственных, зданий многофункционального назначения и других. Отсутствует также специальный регламент "О требованиях к инженерным изысканиям по обеспечению безопасности зданий и сооружений". Ни один технический регламент в строительной отрасли до настоящего времени не разработан. Сроки разработки технических регламентов распоряжением Правительства РФ перенесены на конец 2006 года, что не обеспечивает их законодательное введение до срока отмены лицензирования, определенного Федеральным законом № 80-ФЗ. Учитывая, что многие из 6 тысяч ГОСТов, СНиПов и других нормативных документов, по которым проектировщики и строители работают с 70-х годов, устарели, сегодня параллельно с разработкой технических регламентов в строительстве необходимо обеспечить на федеральном уровне корректировку действующих СНиПов и разработку новых, особенно для строительства высотных и других зданий, сложных в конструктивном отношении.

Кроме того, необходима разработка национальных стандартов в развитие технических регламентов по основным составляющим обеспечения безопасности зданий и сооружений.

Градостроительный кодекс РФ является законом отложенного действия, поскольку все методы планирования, проектирования, экспертизы и контроля ориентированы на отсутствующие в настоящее время технические регламенты. Для реализации Градостроительного кодекса требуется принятие множества документов нормативно-правового и нормативно-технического характера в сфере контроля и экспертизы на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Ряд норм Градостроительного кодекса направлен на снижение контрольно-экспертных функций, что при несовершенстве действующего законодательства в строительной отрасли, отсутствии цивилизованных рыночных отношений и наличии серьезной угрозы природных и техногенных катастроф не позволяет обеспечить необходимый уровень качества строительства и безопасности объектов, в том числе и в процессе дальнейшей их эксплуатации. В соответствии с нормами Градостроительного кодекса из сферы влияния экспертизы и государственного строительного надзора выпали многие основные объекты жилищного и социального строительства: жилые дома до трех этажей, включая блочные дома до 10 блоков; многоквартирные 3-этажные дома до 4 секций; двухэтажные объекты капитального строительства, не предназначенные для проживания, с общей площадью до 1500 кв. м; двухэтажные производственные здания общей площадью до 1500 кв. м, то есть объекты массового пребывания людей, что может привести к серьезным последствиям как в процессе их строительства, так и их эксплуатации.

Вопрос качества проектирования любых зданий и сооружений, связанных с массовым пребыванием людей, стоит очень остро. Просчеты в проектировании могут иметь самые тяжелые последствия, вести к гибели людей и значительным материальным потерям, свидетелями чего мы неоднократно становились в последние годы. Органами государственной экспертизы возвращается на доработку практически каждый третий проект. Однако приостановить деятельность проектных организаций и различных творческих мастерских Госэкспертиза не вправе.

Для инженерных изысканий в Градостроительном кодексе, вообще отсутствовали какие бы то ни было методы государственного контроля.

Предлагаемая рядом экспертов модель замены государственного регулирования обязательным членством в саморегулируемых организациях и обязательным страхованием не может быть реализована в отсутствие законодательной основы взаимоотношений государства и бизнеса в целом и в строительной отрасли в частности. Отсутствуют нормы разграничения полномочий; нормативная база, отражающая специфические особенности механизмов саморегулирования в строительной отрасли; методы и формы государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций. Создание нормативной базы по саморегулированию в строительстве, организационно-технические процедуры формирования этих организаций и членства в них потребуют весьма продолжительного периода.

Не обеспечена законодательством и система страхования (различных строительных рисков, а также ответственности субъектов предпринимательства), которая могла бы стать важным финансовым механизмом обеспечения безопасности строительной деятельности.

- А как осуществляется контроль и надзор в строительной сфере?

- В настоящее время система государственного регулирования в строительной отрасли включает лицензирование проектирования и строительства зданий и сооружений и инженерных изысканий для строительства (федеральный уровень), государственную экспертизу проектной документации (федеральный и региональный уровни), государственный строительный надзор (федеральный и региональный уровни). Кроме того, на федеральном, региональном и местном уровнях осуществляется выдача разрешении на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. Контроль и надзор в области долевого строительства объектов недвижимости возложен на уполномоченные органы исполнительной власти. Федеральный орган, осуществляющий контроль, в том числе и в финансовой деятельности в этой сфере, не определен.

В последнее время произошли достаточно серьезные изменения в сфере управления системой контроля и надзора. Если раньше лицензирование, государственный строительный надзор и экспертиза были под одним ведомством, то сегодня этот комплекс распался. Система государственного контроля передана Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Вся нормативная база в строительстве находится в ведении Министерства регионального развития РФ.

Государственный строительный надзор, который должен принять на себя определенную роль в системе контроля в строительной отрасли, находится в стадии формирования. Не сформирована и нормативная база для государственной экспертизы проектов. На сегодняшний день не функционируют и многие другие механизмы регулирования, определенные Градостроительным кодексом.

В условиях демонтажа государственных функций в сфере строительства, ограничения полномочий государственного строительного надзора, государственной экспертизы, отсутствия современной нормативной базы в строительстве сегодня только лицензирование является эффективным механизмом принятия действенных мер к строительным и проектно-изыскательским организациям, допустившим нарушения, путем приостановления действия лицензий или их аннулирования и своевременного информирования органов исполнительной власти и правоохранительных органов. Именно система лицензирования позволяет контролировать появление на строительном рынке организаций и индивидуальных предпринимателей, намеревающихся заниматься деятельностью по осуществлению инженерных изысканий, проектированию и строительству жилых и общественных зданий, объектов промышленности, транспорта, инженерной инфраструктуры.

- В стране сейчас много лицензиатов. Все ли они добросовестно исполняют свои обязанности и осуществляется ли контроль за их деятельностью?

- Лицензирование строительной деятельности на территории Российской Федерации осуществляется с 1991 года. Росстрой в настоящее время проводит лицензирование трех видов деятельности - проектирования и строительства зданий и сооружений, а также инженерных изысканий для строительства. Деятельность Росстроя как лицензирующего органа, его Лицензионной комиссии осуществляется при непосредственном участии органов исполнительной власти субъектов РФ, контрольных и надзорных органов субъектов через систему экспертных комиссий, созданных в каждом регионе.

Важнейшим аспектом работы лицензирующего органа, органов власти субъектов РФ и местных самоуправлений является недопущение на строительный рынок организаций без лицензий и усиление контроля на всех этапах инвестиционно-строительного процесса. В соответствии со статьей 171 Уголовного кодекса Российской Федерации деятельность без лицензии рассматривается как незаконное предпринимательство.

В России создана эффективная система лицензирования видов деятельности в строительной отрасли, сформирована нормативная правовая и нормативно-методическая база лицензирования.

Реестр лицензий Росстроя включает полную информацию о всех лицензированных участниках российского рынка проектно-изыскательских и строительных услуг, а также о принятых мерах воздействия за допущенные нарушения лицензионных требований при осуществлении лицензируемых видов деятельности. В проектно-изыскательской и строительной сфере сегодня работает свыше 194 тысяч организаций и индивидуальных предпринимателей. Около 240 тысяч лицензий, занесенных в реестр Росстроя, дают право лицензиатам осуществлять деятельность на всей территории РФ, из них примерно 80 процентов - на выполнение деятельности по строительству зданий и сооружений.

Сложившаяся система лицензирования ни в коей мере не является непреодолимым административным барьером для добросовестных предпринимателей и не ограничивает свободу их деятельности. На строительном рынке страны работает свыше 110 тысяч малых предприятий и более 10 тысяч индивидуальных предпринимателей. Именно строительная отрасль сегодня зачастую обеспечивает основную занятость населения в городах и сельских поселениях страны.

Сегодня около 90 процентов строительных организаций имеют негосударственные формы собственности и являются коммерческими предпринимательскими структурами. Строительство - высокодоходный бизнес, и в некоторых фирмах качество продукции и эксплуатационная надежность объектов зачастую уступают сиюминутной выгоде.

В связи с этим системе лицензионного контроля уделяется самое пристальное внимание. В 2005 году было проведено 43 тысячи проверок соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. По результатам проверок меры воздействия были применены примерно к 13 тысячам лицензиатам, в том числе было приостановлено и аннулировано действие свыше 4 тысяч лицензий.

Оценка профессионализма работников строительной отрасли сегодня чрезвычайно актуальна, учитывая происшедшее в последнее десятилетие разрушение сложившейся системы проектно-изыскательских и строительных организаций и огромный контингент иногородней и иностранной дешевой рабочей силы, привлекаемой на строительный рынок. Причем, по оценкам Федеральной миграционной службы, примерно 40 процентов иностранцев занято в строительной отрасли. Человеческий фактор - низкий профессиональный уровень работников, осуществляющих проектирование и строительство зданий и сооружений, инженерные изыскания для строительства и эксплуатации жилых домов и объектов коммунальной и инженерно-транспортной инфраструктуры, несоблюдение правил техники безопасности - является одним из многих факторов аварий и катастроф, происходящих в России. В стране ежегодно только вследствие нарушений техники безопасности на рабочем месте погибает свыше 4 тысяч человек. По имеющейся информации, примерно четверть от этих показателей приходится на строительную отрасль.

Сейчас только в законодательстве о лицензировании и нормативных правовых документах Правительства РФ, принятых в его развитие, содержатся жесткие требования к квалификационному составу субъектов предпринимательства. Именно соответствие квалификации работников отрасли современным стандартам позволяет обеспечивать необходимый уровень качества и безопасности при проектировании и строительстве зданий и сооружений и проведении инженерных изысканий, что особенно важно в условиях резкого увеличения объемов жилищного строительства, строительства технологически сложных объектов, в том числе высотных зданий и объектов с массовым пребыванием людей.

Важным направлением деятельности в сфере лицензирования является информационное взаимодействие с правоохранительными и налоговыми органами по вопросам передачи сведений о выданных, приостановленных, возобновленных и аннулированных лицензиях для предупреждения правонарушений в строительной отрасли, а также при расследовании экономических преступлений и выяснении причин различных аварий на строительных объектах. Четкость и оперативность взаимного обмена информацией с контрольными, правоохранительными и налоговыми органами - важнейшее условие предупреждения правонарушений в строительной отрасли.

Хотелось бы отметить, что сегодня необходим поиск оптимального взаимодействия государства и бизнеса и недопущение потери контроля, в том числе и лицензионного, за одним из важнейших секторов экономики страны до введения четких и ясных процедур регулирования в сфере безопасности и качества строительства и соблюдения имущественных интересов граждан. Проведение радикальных экономических и административных реформ не должно быть направлено на уход государства от социальных обязательств перед обществом и снижение ответственности в сферах, затрагивающих общенациональные интересы (строительство доступного жилья, объектов культурно-бытового назначения, развитие транспортной и инженерной инфраструктуры).

Дата публикации: 14:31 10 июля 2006

Источник: bpn.ru