Хотели как лучше

Строительная отрасль одной из первых почувствовала на себе влияние мирового финансового кризиса. Рынок в тревоге — кредиты дорожают, спрос на жилую и коммерческую недвижимость замер.

В такой обстановке застройщики не могут не обратить внимание на самого крупного и стабильного заказчика. Государственные подряды способны дать работу многим предприятиям отрасли, ведь в бюджетах всех уровней предусмотрены расходы на строительство и ремонт. Причем речь идет о немалых суммах — в следующем году только власти Красноярского края намечали инвестировать в строительство около 5 млрд рублей.

Однако сложившаяся практика проведения и исполнения строительных тендеров подвергается жесткой критике — как со стороны заказчиков, представителей региональных или муниципальных властей, так и со стороны соискателей — крупных и мелких игроков рынка. Причем вне поля критики только сама идея распределения заказов через открытые торги, а все остальные аспекты проведения и исполнения тендеров имеют, по мнению опрошенных экспертов, те или иные недостатки.

Итак, основная цель проведения тендера — выбор организатором наилучшего предложения из представленных участниками. Другими словами, в идеале тендер представляет собой что-то вроде честного состязания компаний за право получение заказа от клиента по принципу «побеждает лучший». Организатору тендер дает возможность ознакомиться с различными предложениями и выбрать лучшее. Увы, реальность далека от этой благостной картины.

Такова система

Вступивший в силу в 2005 году Федеральный закон № 94−ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предписывает государственным организациям любого уровня выбирать поставщиков товаров и услуг на сумму более 100 тыс. рублей исключительно на основании открытых тендеров. По мысли разработчиков закона, его введение должно было нанести серьезный удар по коррупции, систематизировать и упорядочить госзакупки и сэкономить бюджетные средства. 94−ФЗ не стал чем-то принципиально новым — правила, предписывающие государственным организациям выбирать поставщиков на торгах, существовали с 1997 года — правда, на региональном и муниципальном уровнях они носили рекомендательный характер.

Опрошенные нами эксперты отмечают, что этот закон, несмотря на очевидные недостатки, сделал получение государственных заказов и подрядов доступнее. Расширилось число участников тендеров, значительно больше неаффилированных с заказчиком компаний выигрывают торги. Главная причина, по которой закон при всех своих недостатках все-таки работает, такова — участники тендеров научились при малейших нарушениях, реальных или кажущихся, продавать жалобы в Федеральную антимонопольную службу (ФАС), которая проводит обязательные проверки таких сигналов.

Впрочем, отношение самих строительных компаний к тендерам весьма разное: одни участвуют в них регулярно, другие игнорируют, третьи подходят избирательно. Недоверие к тендерам строители объясняют отсутствием объективности и невыполнением правил их проведения организаторами. Президент ассоциации механомонтажных и строительных организаций «Сибпромтех­монтаж» Леонид Федоренко считает, что существующая у нас система проведения строительных тендеров в принципе не отвечает главной цели — выбору лучшего варианта из предложенных. И в подтверждение своих слов привел не один и даже не два примера: «Как это происходит на практике, — рассказывает Леонид Федоренко. — Объявляют тендер на строительство, к примеру, целлюлозно-бумажного завода. Жела­ющим принять участие присылают материалы, где указаны условия. В том числе и такое, как «Объем строительно-монтажных работ», где детализирована одна строка — вес монтируемого оборудования. И организаторы спрашивают нас — сколько это будет стоить? Извините, но вес установки совершенно не говорит о номенклатуре и объеме монтажа! Вот другая позиция: «монтаж оборудования типа «силовой котел», вес 2 604 тонны». Нас спрашивают — за какое время вы его смонтируете? А что это за оборудование, какой фирмы и какие у него прочие технические характеристики — неизвестно. Это условия тендера или сборник загадок? И я сталкивался с подобным неоднократно. Поэтому лично мое мнение — проводимые у нас тендеры — это обман и показуха!»

Проблему выставления на тендеры неподготовленных работ, когда отсутствует часть необходимых данных, неправильно определена стартовая цена, некорректно сформулированы задачи и цели разработки проектной документации, наши эксперты считают актуальной, но не самой вопиющей. У 94−ФЗ в целом есть принципиальные недостатки, о них знают, и о необходимости доработки закона говорится на самых высоких уровнях. Очевидно, закон будет меняться — вопрос в том, когда это произойдет. Наиболее спорными пунктами являются недостаточные требования по квалификации исполнителей и во многом формальный характер этих требований. Пожелавший остаться анонимным юрисконсульт одного из государственных учреждений (тендеры на небольшие контрактные суммы госучреждения могут проводить самостоятельно) рассказал, что из 15 участников торгов, которые он проводил на право косметического ремонта здания, собственно профильных компаний было две. Кто остальные — неизвестно, похоже, у некоторых «ремонтников» кроме портфеля и ручки больше ничего нет.

Иногда организаторы сами плохо владеют информацией о строительном рынке, в частности, о специализации компаний, их уровне, опыте и принципах выполнения определенного рода работ. Возможно, причина кроется в том, что невозможно задать четкие критерии участия. Об одном таком случае рассказал Леонид Федоренко: «Напомню историю со знаменитым канским коллектором — это было еще при губернаторе Александре Лебеде. В течение нескольких десятилетий в Красноярском крае была специализированная компания по строительству подобных коллекторов — трест «Сибтранс­спецстрой». Все коллекторы в Красноярске и крае построили именно они. Но вот прошел конкурс на право постройки каннского коллектора — «Сибтранспецстрой» туда даже не пригласили. Конкурс выиграла строительная компания «Сибиряк». Организация известная, но ее профиль — строительство жилья. По-моему, они с самого начала планировали отдать этот объект субподрядчикам. Я тогда еще спросил организаторов — в чем смысл таких тендеров?» Тем, кто не бывал в Канске до сдачи приснопамятного коллектора (а период этот занял не один год), поясню — этот объект, а точнее, его отсутствие было бы местной достопримечательностью, если б так не отравляло жизнь горожанам.

При всем богатстве выбора…

Пытаясь сделать 94−ФЗ максимально либеральным с точки зрения расширения круга участников тендеров и предоставления им равных возможностей, авторы оставили без внимания такое понятие, как репутационная или квалификационная составляющая участника. Фактически в конкурсных торгах может участвовать любая строительная организация, имеющая лицензию (и то не на все виды работ). Но, как правило, наличие лицензии не всегда свидетельствует о высокой квалификации.

Начальник департамента государственного заказа администрации Красноярска Владимир Щербенин считает, что сбор документов для участия в тендерах — дело несложное, но требующее известной аккуратности: «Документов необходимо подать немного — всего четыре, — рассказывает Владимир Федорович. — Это сама заявка на участие в аукционе, выписка из реестра юридических лиц, затем документ под названием «Подтверждение полномочий лица, подавшего заявку». Это достаточно простой формат, но в нем многие путаются. Четвертая составляющая — наличие лицензии, если таковая требуется. Должен сказать, что многие компании, желающие участвовать в аукционе, допускают десятки элементарных ошибок — они просто не читают документацию и неправильно оформляют аукционную заявку, допускают грамматические, фактические и даже арифметические ошибки». Владимир Щербенин пояснил, что, на его взгляд, идеальная заявка на участие должна точно соответствовать условиям конкурса: «Стопроцентное соблюдение требований заказчика — это есть идентичность требований и представленной заявки».

Сегодня отказать в участии в конкурсе из-за «плохой репутации» можно лишь в том случае, если компания внесена в так называемый реестр недобросовестных поставщиков. 94−ФЗ написан таким образом, что победит в тендере тот, кто обещает исполнить госзаказ по наиболее низкой цене. При этом совершенно не учитываются качество работ, квалификация сотрудников, опыт компании. Поэтому обычная картина — после выполнения подряда проверка показывает, что фирма использовала самые дешевые, а иногда и вообще не сертифицированные стройматериалы. Бывали случаи, когда из-за отсутствия в законе некоторых деталей подрядчики необоснованно затягивали окончание строительства, и госорганам приходилось через суды расторгать такие договоры, что приводило к гигантской потере времени. Но даже попавшему в реестр недобросовестных поставщиков ничего не стоит зарегистрировать новое юридическое лицо с чистой, незапятнанной репутацией.

Отказать компании в участии или занизить ей итоговую оценку по причине короткого срока присутствия на рынке нельзя — такое решение наверняка будет обжаловано в ФАС. Этим обстоятельством активно пользуются банальные мошенники. В последнее время на рынок пришло множество фирм-однодневок и тех, кто строительством раньше не занимался и не имеет в штате специалистов. Такая компания выставляет на конкурс проходную заявку — с демпинговыми ценами, нереальными сроками. Даже если заказчик и чувствует подвох, найти формальный повод для отказа затруднительно. В лучшем случае подряд будет выполнен тяп-ляп и потом требуется все переделывать. Но чаще приходится просто начинать заново. Дело в том, что в случае выигрыша государственная организация может быть обязана перечислить подрядчику аванс в размере 30% суммы заказа. Получив его, компания-победитель растворяется в пространстве.

«Чаще всего бывает так, — рассказывает Леонид Федоренко. — Обратилась к нам московская компания «Альбион». Они выиграли тендер на строительство в Норильске спортивного комплекса. Выиграли, а потом стали искать по всей России строительные организации, то есть того, кто бы этот спортивный комплекс возвел. У них никаких строительных мощностей нет, в Заполярье они никогда не работали. Мы в Норильске много смонтировали, знаем условия. Мы назвали свою цену — они отказали, мол, много хотите, мы поищем того, кто согласится дешевле».

Государственные структуры, организуя тендеры в рамках разрешенных законом мер стараются обезопасить себя от недобросовестных партнеров. Владимир Щербенин подтвердил, что при проведении торгов организаторы зачастую не знают об участниках самого главного — квалификации работников, наличия необходимой техники и оборудования, их результаты в строительной области. «Поэтому мы используем финансовое обременение, что позволяет подобрать более солидные и крепко стоящие на ногах компании», — поясняет чиновник. В частности, есть один прием, позволяющий сразу же не допустить на торги недобросовестные компании, и прием этот активно используется администрацией Красноярска. На большинстве аукционов применяется стартовое финансовое обременение — участники должны перечислить сумму в 5% от заявленной цены контракта. Эти деньги возвращаются компаниям после торгов.

«Кроме того, — рассказывает Владимир Щербенин, — мы настаиваем на том, чтобы бы все контракты получили гарантии. Есть три формы такого гарантирующего финансового обременения — это либо перечисление компанией-победи­телем аукциона 30 процентов суммы контракта на специальный залоговый счет, либо внесение депозита в банке — этот депозит также передается нам в качестве обеспечения контракта. И третья, самая дешевая форма гарантии — контракт страхуется в страховой компании. Используя систему таких гарантий, мы преследуем простую цель — не допустить на аукцион фирмы-однодневки, которые имеют набор необходимых документов, но строительными мощностями не располагают».

Цены решают все

Впрочем, термин «строительный тендер» нуждается в уточнении. По словам Владимира Щербенина, с февраля 2008 года конкурсные торги проходят в форме аукционов. Аукцион идет на понижение, то есть выигрывает предложивший минимальную цену, а первый шаг аукциона — 5% от цены контракта. «Поэтому бюджет продает контракт практически всегда ниже стартовой заявки, — замечает Владимир Федорович. — В этой связи 94−ФЗ выполняет свою роль в том плане, что контракты продаются дешевле первоначальной цены, и бюджет экономит приличные деньги. По Красноярску в 2008 году на середину ноября по всем муниципальным конкурсам экономия составила около 300 миллионов рублей — это 3,2–3,5 процента от общей суммы муниципального заказа».

Эксперты разделились во мнении: насколько аукцион как единственный способ распределения госзаказа отвечает своим целям. Директор компании «КатэкСтрой­комплекс» Юрий Зарубин считает, что такой формат подрядных торгов нисколько не способствует главному — успеху самого строительства. «За антикоррупционными мерами и погоней за экономией денежных средств оказались упущены вопросы повышения качества, — рассуждает он. — Только подрядчик знает, как построить так, чтобы в будущем расходы на эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт объекта были разумными. Аукционы же предусматривают только один критерий успешности — цену. Преследуется только одна цель — экономия. В итоге проектировщики экономят, заказчики экономят, строители экономят, эксплуатационники экономят… А потом количество экономии переходит в качество и, конечно, с понижающим коэффициентом». Экономить, по мнению Зарубина, необходимо, но в разумных пределах, и не сиюминутно, а с учетом фактора времени. Строят обычно не только для себя — большинство объектов останется будущим поколениям. И тотальная экономия в перспективе приводит к новому витку финансовых затрат.

В Западной Европе от аукционов в практике государственных подрядов и закупок отказались еще в конце XIX века. Слишком уж эта процедура плохо защищена от сговора поставщиков или подрядчиков. По мнению Владимира Щербенина, 94−ФЗ в части противодействия сговора участников тендеров неэффективен. Участники конкурсов сговариваются, и зачастую результаты торгов определяются до официального их объявления.

Для всех игроков рынка очень болезненным оказался вопрос ценообразования. Поскольку большинство тендеров проводится на основании описей работ, предоставляемых заказчиками, подрядчики формируют свои сметы, подгоняя их под проектируемую «цену победы». Но при этом возникает проблема — невозможно учесть в предварительной смете весь объем работ и реальную стоимость. Юрий Зарубин поясняет свою точку зрения: «Органы государственной экспертизы принимают к рассмотрению сметы в уровне цен на дату разработки сметной документации. Заказчик должен пересчитать эту смету в уровень цен на дату публикации извещения о торгах и учесть прогнозируемую инфляцию на планируемый период строительства. Это и будет контрактная стоимость. Мы сталкивались в своей практике с тем, что контрактная цена оказывалась меньше сметной, которая рассчитывалась за год до проведения торгов!» Кроме того, прогнозируемая инфляция не соответствует реальной. Например, в прошлом году строители прогнозировали 8% инфляции, а она оказалась порядка 13%. «Такое существенное расхождение между прогнозной и фактической инфляцией без внимания оставлять нельзя. Десять процентов на непредвиденные расходы, которые закладываются в контракте, не могут и не должны участвовать в покрытии убытков, связанных со сверхпланируемой инфляцией», — заключает Юрий Зарубин.

От некоторых респондентов мы услышали пожелание вернуться к закрытой форме торгов — мол, если каждый участник не знает цену конкурента, договориться сложнее. Кстати, как рассказали эксперты, сейчас даже есть тариф за присутствие, но не участие в аукционе. Ведь если придет лишь один участник, аукцион будет признан несостоявшимся, и услуги таких зрителей втихомолку оплачиваются.

Петля конкуренции

Главный архитектор «Красноярск­граждан­проекта» Борис Муравьев утверждает: «Существующей системе тендеров в целом оценка может быть дана только неудовлетворительная. А проведение аукционов на понижение цены, которая, как правило, и так минимальна, вызывает только удивление». Более категоричен в суждениях Леонид Федоренко: «Тендеры задуманы для того, чтобы создать условия для честной конкуренции, чтобы выигрывали самые достойные. Но что происходит на деле?

Руководители подрядных организаций снижают цену контрактов. То есть ставят задачу выиграть — в буквальном смысле опираясь на принцип «выиграть любой ценой». Вроде как победим, а потом посмотрим». И примеры таких тендеров, мягко говоря, не единичны. «Вот Ледовый дворец в Красноярске — его должны были сдать в этом году. Где он? Такая же история с реконструкцией БКЗ. Где сдача этих объектов? Сроки сдвинуты, а смета работ выросла в два раза. Какой тогда был смысл проводить тендеры и определять победителя, если условия все равно не соблюдают?» — заявляет Леонид Федоренко.

Почему же подрядчики зачастую соглашаются на выполнение работ с заведомо заниженной стоимостью? Одни уверены, что выкрутятся — главное «войти в проект», а потом можно поставить заказчика перед фактом: хотите, чтобы сдали объект, — извольте доплатить. Некоторые подрядчики ведут «черную бухгалтерию» — переводят деньги в «черный нал», не уплатив ни налог на добавленную стоимость, ни налог на прибыль, ни налог на фонд заработной платы (или заплатив их по минимуму).

Таким образом, они действительно могут уложиться в заниженную стоимость. Но если заказчик — государство, то выходит, что фактически бюджет от такой экономии ничего не получит. Сколько будет сэкономлено на сметной стоимости строительства, столько же будет потеряно на налогах. Если не больше.

Директор компании «СтройЭксперт­Консалт» Татьяна Бездомова тоже видит главную отрицательную сторону тендеров в том, что зачастую в ходе торгов цены контракта падают до недопустимо низких пределов. «Например, в этом году был аукцион на право очистки от леса зоны затопления Богучанской ГЭС, — рассказывает Татьяна Бездомова. — Стартовая цена контракта — более 500 миллионов рублей. Претендовали около 10 предприятий, а выиграли торги те, кто сбавил цену ниже стартовой примерно в 10 раз! То есть заявили, что возьмутся за работы за 50 миллионов рублей. Другие участники утверждали, что такая смета нереальна, и такая экономия для бюджета в итоге обернется срывом работ».

По понятным причинам, со стороны организаторов конкурентная обстановка оценивается иначе. По словам Владимира Щербенина, случаи, когда в ходе аукционной борьбы ожесточенно сталкиваются конкурирующие фирмы, нечасто, но происходят. «Если участники ставят перед собой задачу получить заказ любой ценой, то в результате стоимость контракта может упасть на 40–50 процентов. Победителю, чтобы выполнить условия контракта, приходится мобилизовать все производственные и финансовые ресурсы». Зачем им это надо? По мнению Владимира Щербенина, для входа на рынок.

«Новых игроков появляется все больше, причем в Красноярск приходят иногородние компании, бывшие строительные подразделения крупных предприятий или организации из городов-спутников, например, из Железногорска. Им с первых шагов надо зарекомендовать себя, поэтому за муниципальный подряд они сражаются. Кроме того, на строительном рынке мы являемся стабильным и надежным заказчиком, с нами стараются сотрудничать все больше компаний». Именно этим объясняется рост числа участников государственных строительных тендеров.

Страхи страховщиков

Как уже упоминалось, 94−ФЗ предусматривает механизм гарантирования исполнителем своих обязательств. Сейчас наиболее распространенным является страхование ответственности победителей тендеров перед заказчиком. Но недавно прозвучало мнение части страховщиков, которые выступили с предложением отказаться от использования в этой области страхования и сосредоточиться на банковских гарантиях и депозитах. Связано это с негативным влиянием кризиса на строительство, а также с тем фактом, что общая ответственность страховщиков в этом секторе уже достигла 1 трлн рублей при сумме всех активов страховых компаний РФ, в полтора раза меньшей.

Наиболее дальновидные представители страхового бизнеса видят системные недостатки в практике проведения и исполнения строительных тендеров. Татьяна Бездомова поясняет: «По роду своей деятельности я сопровождаю договоры страхования, у меня есть соответствующий договор с технадзором. По государственному заказу идет реконструкция одного из стадионов. Там конкурс был разделен на два лота, и поэтому одного генподрядчика нет — за ход работ на объекте отвечают две компании, причем выиграли конкурс предприятия, которых заказчик не знает, историй отношений с их руководством нет. В результате взаимодействия на объекте не наблюдается, координации тоже — одним надо копать, другим вести отделочные работы. Сроки и качество будут нарушены. В итоге заказчик вправе предъявить к подрядчикам иск, а поскольку контракт застрахован, оплачивать его будут страховщики». Правда, заметила Татьяна Бездомова, до сих пор практики страховых выплат по застрахованным госконтрактам нет.

Почему страховые компании идут на заключение таких контрактов — ответ очевиден. Кризис. Страховым компаниям, что называется, не до жиру, денежные потоки с многих видов страхования почти иссякли. «Поэтому они и страхуют строительные контракты, — говорит Татьяна Бездомова. — Причем тарифы на страхование падают. В прошлом году базовым считался 1 процент от 30 процентов стоимости контракта. Поэтому сейчас есть договоры с уплатой взноса в 3 тысячи и даже 800 рублей.

Когда по условиям на выбор заказчику надо предоставить обеспечение, то залог для многих неприемлем, поскольку означает вывод средств из оборота. Банковская гарантия оформляется как депозит, причем оформляется достаточно долго и далеко не каждый ее сможет получить. А страховка — относительно простой путь: заплатил, получил ее и работай!».

Еще одна проблема — в штатах страховых компаний нет специалистов, которые разбираются в специфике строительства. Нет людей, которые могли бы оценить риски — что они берут на страхование. Девочки из страховых компаний в глаза не видят ни сам объект, ничего не знают об организации-подрядчике — они просто оформляют договор по шаблону. «Я занималась страхованием строительно-монтажных рисков, представляю, как примерно положено действовать. Надо выехать на объект, составить акт осмотра стройплощадки, вызвать экспертов, проверить проект, лицензии, соответствие проводимых работ проектной документации. То есть провести своего рода экспертизу. Но зачастую ничего этого не происходит, и как страховой рынок будет себя чувствовать, если выплаты по страховой ответственности станут массовыми, я не представляю», — резюмирует Татьяна Бездомова.

Практика проведения и исполнения строительных тендеров сегодня не устраивает очень многих. Как говорит Леонид Федоренко, «тендер — это «дубина» в руках заказчика, неприемлемая форма организации распределения подрядов, приносящая много вреда».

С другой стороны, свои замечания есть и у организаторов конкурсов — даже в администрации Красноярска, где систему муниципальных заказов выстраивали долго и тщательно. Но выправить слабые места 94−ФЗ ни на городском, ни на региональном уровне нельзя. Остается ждать, когда огрехи этого закона станут заметными и непереносимыми для всей вертикали власти.

Дмитрий Лапин

Дата публикации: 17:42 24 декабря 2008

Источник: bpn.ru